Konsep dan Isu Desentralisasi Pendidikan

A.      Pengertian Desentralisasi

Menurut Salim (2007: 258), desentralisasi dapat dibedakan menjadi tiga bentuk yaitu dekonsentrasi,delegasi dan devolusi.Dekonsentrasi merupakan penyerahan tugas dan pekerjaan,tetapi bukan kewenangan kepada unit organisasi.Delegasi merupakan penyerahan kewenangan dalam penentuan keputusan dari unit organisai yang lebih tinggi kepada hirarki organisasi yang lebih rendah,kendatipun wewenang itu dapat di tarik lagi oleh si pemberi delegasi.Devolusi menyerahkan kewenangan kepada unit organisasi yang dapat melaksanakan secara mandiri, atau unit organisasi yang dapat melaksanakan tanpa harus meminta petunjuk terlebih dahulu.Devolusi memberi hak penuh kepada daerah untuk memilih dan mengangkat walikota bupati, menyusun anggaran, dan membuat keputusan sendiri. Dari ke tiga bentuk desentralisasi, devolusi merupakan bentuk nyata dari desentralisasi.

Kewenangan di bidang pendidikan bisa di rinci mulai kewenangan merumuskanatau membuat kebijaksanaan nasional di bidang pendidikan,melaksanakan kebijakan nasional, dan mengevaluasi atau memonitor kebijakan nasional tersebut.Seluruh kewenangan tersebut dapat tidak didesentralisasikan.Kewenangan perumusan atau pembuatan kebijaksanaan nasional mengenai pendidikan yang meliputi kurikulum,persyaratan pokok tentang jenjang pendidikan, persyaratan pembukaan program baru, persyaratan tentang guru pendidik  di setiap jenjang pendidikan, dan kegiatan strategis lainya  yang di pandang lebih efektif,efisien, dan tepat jika tidak didesentralisasikan barangkali masih dilakukan sentralisasi.Sedangkan pelaksanaan implementasi di laksanakan oleh pemerintah daerah.Kewenangan pembuatan kebijakan yang berdimensi daerah atau lokal serta pelaksanaan evaluasinya tidak perlu diintervensi lagi oleh pemerintah pusat melainkan didesentralisasikan.Kebijakan yang berdemensi lokal adalah semua hal yang sesuai dengan aspirasi dan kebutuhan masyarakat daerah,biarlah rakyat daerah yang memutuskannya baik melalui DPRD maupun kelompok-kelompok lainnya.Memilih lokasi tempat berdirinya gedung sekolah,memilih dan menetapkan kepala sekolah, mendidik dan mendiklat guru,menentukan kurikulum lokal dan lain-lain.Akan tetapi pelaksanaan itu tetap berlandaskan kebijaksanaan,ketentuan,standarisasi, dan ketetapan pemerintah pusat.

Desentralisasi sebagai penyerahan kekuasaan ke pemerintah daerah otonom dilakukan dalam berbagai bidang atau urusan, kecuali dalam bidang politik luar negeri, pertahanan  keamanan, moneter dan fiskal nasional, serta agama, yang masih menjadi urusan pemerintah pusat. Berdasarkan pasal 14 Undang-Undang No. 33 Tahun 2004 terdapat 16 (enam belas) urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah kabupaten/kota sebagai urusan yang berskala kabupaten/kota. Salah satu urusan wajib tersebut adalah  penyelenggaraan pendidikan. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa pendidikan merupakan salah satu bidang yang didesentralisasi, atau yang oleh pemerintah pusat dilimpahkan wewenang penanganannya kepada pemerintah daerah.

Secara konseptual, terdapat dua jenis desentralisasi pendidikan, yaitu: pertama, desentralisasi kewenangan di sektor pendidikan dalam hal kebijakan pendidikan danaspek pendanaannya dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah (propinsi dan distrik),dan kedua, desentralisasi pendidikan dengan fokus pada pemberian kewenangan yang lebih besar di tingkat sekolah.

 Konsep desentralisasi pendidikan yang pertama berkaitan dengan otonomi daerah dan desentralisasi penyelenggaraan pemerintahan dari pusat ke daerah, sedangkan konsep desentralisasi pendidikan yang memfokuskan pada pemberian kewenangan yang lebih besar pada tingkat sekolah dilakukan dengan motivasi untuk meningkatkan kualitas pendidikan. Tujuan dan orientasi dari desentralisasi pendidikan sangat bervariasi berdasarkan pengalaman desentralisasi pendidikan yang dilakukan di beberapa negara Amerika Latin, di Amerika Serikat, dan Eropa. Jika yang menjadi tujuan adalah pemberian kewenangan di sektor pendidikan yang lebih besar kepada pemerintah daerah, maka fokus desentralisasi pendidikan yang dilakukan adalah pada pelimpahan kewenangan yang lebih besar kepada pemerintah lokal atau kepada Dewan Sekolah. Implisit kedalam strategi desentralisi pendidikan yang seperti ini adalah target untuk mencapai efisiensi dalam penggunaan sumber daya (school resources; dana pendidikan yangberasal dari  pemerintah dan masyarakat).

Desentralisasi pendidikan akan meliputi suatu proses pemberian kewenangan luas di bidang kebijakan pendidikan dan aspek pendanaannya dari pemerintah pusat ke pemerintah lokal. Pada saat yang bersamaan, kewenangan yang lebih besar juga diberikan pada tingkat sekolah.Tipologi komponen-komponen sektor pendidikan yang dapat dipertimbangkan untuk didesentralisasikan dapat dilihat dalam Tabel 1 berikut:

Tabel 1. Tipologi Kewenangan-kewenangan Pendidikan yang Dapat Didesentralisasikan

	Kewenangan dalam
Organisasi dan proses belajar mengajar	Menentukan sekolah mana yang dapat diikuti seorang murid. Waktu belajar di sekolah Penentuan buku yang digunakan. Kurikulum. Metode pembelajaran.
Manajemen guru	Memilih dan memberhentikan kepala sekolah. Memilih dan memberhentikan guru. Menentukan gaji guru. Memberikan tanggung jawab pengajaran kepada guru. Menentukan dan mengadakan pelatihan kepada guru.
Struktur dan perencanaan	Struktur dan perencanaan Membuka atau menutup suatu sekolah. Menentukan program yang ditawarkan sekolah. Definisi dari isi mata pelajaran. Pengawasan atas kinerja sekolah.
Sumber daya	Program pengembangan sekolah. Alokasi anggaran untuk guru dan tenaga administratif (personnel). Alokasi anggaran non-personnel. Alokasi anggaran untuk pelatihan guru.

Sumber: Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) Methodologyseperti dikutip dalam Burki, et. al. (1999).

Tujuan desentralisasi pendidikan

Menurut Hanson dalam Salim (2007:262), desentralisasi pendidikan ditujukan bagi terciptanya (1) mempercepat pertumbuhan ekonomi; (2) meningkatkan efisiensi manajemen; (3) distribusi tanggung jawab dalam bidang keuangan; (4) meningkatkan demokratisasi melalui distribusi kekuasaan; (5) kontrol lokal menjadi lebih besar melalui deregulasi; (6) pendidikan berbasis kebutuhan pasar; (7) menetralisasi persaingan pusat-pusat kekuasaan; dan (8) meningkatkan kualitas pendidikan.

Tujuan akhir desentralisasi yang diharapkan adalah adanya peningkatan mutu pendidikan. Desentralisasi tidak ada maknanya apa-apa jika tidak dapat menghasilkan mutu pendidikan. Yang diharapkan, desentralisasi tidak hanya sekedar memindahkan hak dan kewenangan, melainkan yang lebih penting adalah memindahkan tanggung jawab, komitmen daerah untuk meningkatkan mutu pendidikan. Jika desentralisasi dilaksanakan dengan konsep dan perencanaan yang matang, maka desentralisasi pendidikan diharapkan akan mencapai tujuan yang diharapkan, yaitu peningkatan mutu pendidikan.

B.       Isu-isu Pendidikan

Desentralisasi, demokrasi,di otonomi daerah merupakan isu yang amat popular akhir-akhir ini.Sekarang ini telah terjadi perubahan paradigma dalam menata manajemen pemerintahan, termasuk di dalamnya menata manajemen pendidikan. Didalam manajemen pendidikan kita harus melihat seberapa jauh kekuasaan pembuatan kebijaksanaan pendidikan itu tersentralisasi atau terdesentralisasi.Demikian sampai seberapa jauh masyarakat terlibat dan ikut berperan dalam proses pengelolaan pendidikan.Berperannya masyarakat dalam pendidikan berarti memberikan kesempatan kepada masyarakat untuk mengontrol pelaksanaan pendidikan dalam meningkatkan kualitas sumber daya manusia.

Terdapat tiga isu sentral dalam pendidikan di Indonesia, yaitu:

1.    Mutu pendidikan

Isu mutu pendidikan terkait (i) kualitas guru dan tenaga kependidikan (kepala sekolah, pengawas, penilik), (ii) kurikulum pengajaran, (iii) metode pembelajaran, (iv) bahan ajar, (v) alat bantu pembelajaran, dan (vi) manajemen sekolah. Keenam elemen ini saling berkait dalam upaya meningkatkan kualitas belajar-mengajar, yang berpuncak pada peningkatan mutu pendidikan. Namun, guru tetap merupakan faktor determinan dalam menentukan tinggi-rendahnya mutu pendidikan. Jumlah total guru sekitar 2,4 juta orang, sebagian besar berlatar belakang pendidikan SLTA dan D3 untuk jenjang TK-SD-SMP, dan sebagian kecil tamatan S1 untuk jenjang SM. Tentu saja ini berpengaruh pada kemampuan mengajar, yang diukur dengan penguasaan materi pelajaran dan metodologi pengajaran. Selain itu, banyak guru yang mengajar di luar bidang keahliannya, yang secara teknis disebut mismatch. Contoh ekstrem, guru sejarah mengajar matematika dan IPA, yang terutama banyak dijumpai di madrasah (MI, MTs, MA). Guru mismatch ini jelas tidak mempunyai kompetensi untuk mengajar mata pelajaran yang bukan bidang keahliannya sehingga dapat menurunkan mutu aktivitas pembelajaran. Dengan demikian, upaya peningkatan mutu guru mutlak dilakukan yang bisa ditempuh melalui program sertifikasi dan penyetaraan D3 dan S1 menurut bidang studi yang relevan. Namun, upaya ini harus disertai pula dengan peningkatan kesejahteraan guru melalui pemberian insentif. Ini sangat penting agar motivasi guru dalam mengajar makin kuat dan semangat pengabdian dalam menjalankan tugas mulia sebagai pendidik kian bergelora.

2.    Pemerataan akses

Pemerataan pendidikan merupakan isu paling kritis karena berkait erat dengan isu sensitif, yakni keadilan dalam memperoleh akses pendidikan. Memperoleh pendidikan yang layak merupakan hak asasi setiap warga bangsa yang dijamin konstitusi. Maka, pemerintah wajib memberi pelayanan pendidikan yang baik kepada seluruh masyarakat. Keberhasilan pelayanan pendidikan dapat dilihat dari angka partisipasi. Untuk itu, agenda penting yang harus menjadi prioritas adalah peningkatan pemerataan pendidikan, terutama bagi kelompok masyarakat miskin yang berjumlah sekitar 38,4 juta atau 17,6 persen dari total penduduk. Problem mereka, kemiskinan menjadi hambatan utama dalam mendapatkan akses pendidikan. Selain itu, daerah-daerah di luar Jawa yang masih tertinggal juga harus mendapat perhatian guna mencegah munculnya kecemburuan sosial. Dalam konteks ini, kebijakan affirative action amat relevan diterapkan guna mengatasi kesenjangan partisipasi pendidikan antardaerah dan antarkelompok masyarakat.

3.    Efisiensi anggaran

Yang dimaksud efisiensi dalam menggunakan dana pendidikan adalah penggunaan dana yang harganya sesuai atau lebih kecil daripada produksi dan layanan pendidikan yang telah direncanakan. Atau secara lebih luas pendidikan lebih kecil daripada produksi pendidikan bila semuanya dapat diuangkan. Sementara itu yang dimaksud dengan penggunaan dana pendidikan secara efektif adalah bila dengan dana tersebut pendidikan yang telah direncanakan bisa dicapai dengan relatif sempurna.

Peningkatan efisiensi pendidikan adalah salah satu dari kebijakan pemerintah (hasil rapat kerja nasional, 1994). Kebijakan yang lain adalah pemerataan dan perluasan kesempatan belajar, peningkatan relevansi pendidikan dengan pembangunan, dan peningkatan mutu pembangunan. Mengapa pemerintah memandang perlu peningkatan efisiensi pendidikan? Pertama adalah dana pendidikan sangat terbatas daan kedua, seperti halnya dengan depaartemen-departemen lain, Departemen Pendidikan dan Kebudayaan mengalmi banyak kebocoran dana. Untuk memanfaatkan dana yang sudah kecil ini secara optimal sangat diperlukan efisiensi dalam penggunaanya.

Rendahnya alokasi anggaran pendidikan selalu mengemukan dalam perdebatan publik. Banyak pihak menuntut agar alokasi anggaran pendidikan dinaikkan guna mencapai tujuan (1) meningkatkan mutu dan (2) memperluas akses (pemerataan). Pemerintah telah memberi komitmen untuk meningkatkan anggaran pendidikan secara bertahap agar mencapai 20 persen dari APBN. Namun, kenaikan anggaran tidak akan berarti bila tidak disertai upaya efisiensi. Isu efisiensi menyangkut cara memanfaatkan dana yang ada untuk membiayai berbagai program dan jenis kegiatan dalam penyelenggaraan pendidikan. Kita harus mampu membuat skala prioritas dan menentukan program utama agar sasaran yang telah ditetapkan bisa tercapai. Maka, disiplin dalam penggunaan anggaran menjadi amat penting guna menghindari penyaluran dana yang tidak sesuai peruntukannya. Hanya dengan disiplin anggaran yang dilakukan secara ketat. Memahami efisiensi anggaran harus diletakkan dalam konteks organisasi penyelenggara pendidikan. Struktur organisasi Departemen Pendidikan Nasional yang besar dengan jumlah personel amat banyak jelas menuntut pembiayaan yang besar pula. Untuk itu, hal penting yang patut diperhatikan adalah bagaimana beban biaya dalam mengoperasikan organisasi raksasa ini jangan sampai menyedot anggaran yang besar. Biaya operasional organisasi pendidikan harus ditekan seminimal mungkin sehingga dana yang ada dapat disalurkan langsung ke pihak-pihak penerima yang berhak, yaitu sekolah/universitas dan siswa/mahasiswa. Bila anggaran pendidikan lebih banyak digunakan untuk mengongkosi organisasi, ini merupakan salah satu bentuk inefisiensi. Karena itu, tuntutan kenaikan anggaran pendidikan 20 persen harus diikuti upaya efisiensi, dengan menetapkan target dan sasaran secara benar dan mengevaluasi pos-pos anggaran yang menjadi sumber inefisiensi.

Inilah tiga isu sentral pendidikan yang harus menjadi fokus perhatian, peningkatan mutu pendidikan amat penting guna melahirkan lulusan yangberkualitas dengan standar kompetensi tinggi sehingga siap menghadapikompetisi global. Pemerataan pendidikan amat kritikal untuk menjamin keadilan, terutama bagi masyarakat miskin dalam memperoleh kesempatan pendidikan. Efisiensi anggaran harus dilakukan guna memastikan pemanfaatan dana secara benar untuk menghindari misalokasi, salah sasaran, dan kebocoran.

Pada dasarnya semua urusan bidang pendidikan dasar dan menengah telah diserahkan kepada pemerintah kabupaten/kota. Namun terdapat beberapa urusan yang masih menjadi tanggung jawab dan kewenangan pemerintah pusat dan propinsi. Kewenangan-kewenangan pemerintah pusat dapat dijelaskan sebagai berikut :

a.       Menetapkan standar kompetensi siswa;

b.      Menetapkan standar materi pelajaran pokok;

c.       Menetapkan persyaratan perolehan dan penguasaan gelar akademik;

d.      Menetapkan pedoman pembiayaan penyelenggaraan pendidikan;

e.       Menetapkan persyaratan penerimaan, perpindahan, sertifikasi siswa, warga belajar dan mahasiswa;

f.       Menetapkan kalender pendidikan dan jumlah jam belajar efektif setiap tahun bagi pendidikan dasar, menengah dan luar sekolah;

g.      Mengatur dan mengembangkan pendidikan tinggi, pendidikan jarak jauh serta mengatur sekolah internasional.

Pemerintah propinsi memiliki kewenangan yang berbeda dari kewenangan yang dimiliki pemerintah pusat. Kewenangan-kewenangan pemerintah propinsi ini dapat disebutkan sebagai berikut :

a.       Menetapkan kebijiakan penerimaan siswa dan mahasiswa dari masyarakat minoritas, terbelakang dan atau tidak mampu;

b.      Menyediakan bantuan pengadaan buku pelajaran pokok/modul pendidikan untuk TK, pendidikan dasar, pendidikan menengah, dan pendidikan luar sekolah;

c.       Mendukung/membantu penyelenggaraan pendidikan tinggi, selain pengaturan kurikulum, akreditasi dan pengangkatan tenaga akademis;

d.      Pertimbangan pembukaan dan penutupan perguruan tinggi, menyelenggarakan sekolah luar biasa dan balai pelatihan dan/ atau penataran guru.

Bertolak dari uraian kewenangan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000, dapat diartikan bahwa tanggung jawab dan kewenangan pendidikan selain tersebut di atas berarti diserahkan dan menjadi tanggung jawab serta kewenangan pemerintah kabupaten/kota. Dengan kata lain, hampir semua urusan pendidikan dasar dan menengah telah menjadi tanggung jawab dan kewenangan pemerintah kabupaten/kota. Disamping itu, dalam pasal 8 ayat (1) Undang-undang nomor 11 Tahun 1999 juga disebutkanj bahwa kewenangan pemerintah yang diserahkan kepada daerah dalam rangka desentralisasi harus disertai dengan penyerahan dan pengalihan pembiayaan, sarana dan prasarana, serta sumberdaya manusia sesuai dengan kewenangan yang diserahkan tersebut. Dengan demikian, desentralisasi pada hakikatnya terjadi secara penuh, yakni desentralisasi dalam pengertian “devolusi’, karena disertai dengan sumberdaya manusia, anggaran, sarana, dan prasarananya. Dengan kata lain, desentralisasi mencakup semua aspek manajemen, mulai dari perencanaan, pelaksanaan, sampai dengan pengawasan.

Menurut Salim (2007:268), menyebutkan bahwa syarat atau faktor penunjang keberhasilan desentralisasi pendidikan adalah

1.      Menetepkan deregulasi, deregulasi merupakan proses pemangkasan jalur birokrasi yang terlalu ketat dan panjang. Deregulasi berarti menghilangkan banyaknya rantai birokasi yang terlalu banyak. Sebagai system, semestinya birokrasi bukan untuk mempersulit dan memperlambat proses seharusnya memperlancar proses layanan yang diperlukan oleh masyarakat.

2.      Menerapkan semiotonomi atau melaksanakan desentralisasi secara bertahap dan berkesinambungan. Pemberian otonomi kepada sekolah, misalnya harus memepertimbangkan kesiapan sekolah untuk dapat melaksanakannya.

3.      Melaksanakan kepemimpinan demokratis dan partisipatif dalam penyelenggaraan pendidikan di sekolah. Kewenangan dalam penyelenggaraan sekolah terdapat dalam dua institusi, yaitu kepala sekolah dan komite sekolah. Untuk menampung inspirasi kepala sekolah dan ketua komite sekolah harus dapat bekerjasama sesuai dengan peran, fungsi dan tugas masing-masing.

4.      Menetapkan profesionalisme, transparasi dan akuntabilitas dalam pelaksanaan desentralisasi pendidikan. Tanpa profesionalisme, transparasi dan akuntabilitas proses desentralisasi pendidikan akan berjalan tanpa nuasa demokrasi.

Pelaksanaan desentralisasi di Indonesia sudah seharusnya diimplikasikan sesuai dengan ketetatapan yang ada. Menurut Salim (2007:267), implikasi desentralisasi pendidikan perlu mempertimbangkan hal berikut:

1.      Masyarakat dan aparat pemerintah daerah harus memiliki kemampuan majerial yang memandai untuk menerima kekuasaan dan kewenangan yang diberikan kepadanya.

2.      Perlu adanya perubahan sikap dan perilaku yang bertanggung jawab dalam menerima amanah yang diberikan kepada para pemegang otoritas di daerah.

3.      Dalam menjujung tinggi consensus nasional Negara, diperlukan media koordinasi antar kabupaten/kota dan dapat melibatkan pihak propinsi untuk melaksanakan fungsi koordinasi tersebut.

DAFTAR PUSTAKA

Banjarmasin Post.Soal guru dan Kepsek Jarang Mengajar, 8 Juni 2012.Diakses tanggal 13 Oktober 2012

Salim, Agus. 2007.Indonesia Belajarlah, Kerjasama Fakultas Ilmu Pendidikan Universitas  Negeri Semarang.Yogyakarta: Tiara Wacana.